■收费队伍掺进了杂牌军
河南南阳：垃圾为何疯堵商户门
河南南阳街头，一辆垃圾车正在往商户门前倒垃圾堵门。
於成武摄
河南南阳街头，一家商铺被垃圾堵门。
於成武摄
从今年5月中旬起，河南省南阳市众多沿街商户频频遭遇垃圾堵门，因为他们拒交标准过高的生活垃圾处理费。6月2日起，中国青年报记者来到南阳，对此事展开全面采访。
就在记者采访期间，6月4日，南阳市政府召开会议，紧急宣布对生活垃圾处理费收费标准进行部分下调，有关官员也向广大商户公开道歉。
在全国范围内，对城市生活垃圾处理费的征收呈现两种情况：一方面，众多城市跃跃欲试；另一方面，已经开征的城市又普遍遭遇收费难尴尬。
在此次南阳市的案例中，业界人士认为，暴露了几个值得关注的问题，比如，收费标准的制定与调整的透明度，征收计划层层加码，相关负责人员素质良莠不齐，主管部门危机发现与处理机制不完善等。
不缴费，垃圾就堵上门
5月24日上午，位于南阳市新华西街的八方电器商场里，迎来了几位特殊的客人：这些年轻人有的是光头，有的身上有文身，由梅溪街道办事处新西社区居委会的工作人员带领，依照市里的要求，来向商场征收生活垃圾处理费。
几个年轻人拿出卷尺，认真丈量了商场的营业面积，然后对卖场和仓库开出了两张“城市生活垃圾处理费征收通知书”。按照这两份通知书，这个营业面积为2000多平方米的商场，每年需向政府缴纳24347元的垃圾处理费，并且必须按规定在3日内缴清。逾期不缴，“将被处于应缴垃圾处理费的3倍罚款或由法院强制执行”。
2008年，八方电器商场也缴纳过垃圾处理费，但是全年只缴了3000元。今年收费标准一下子变成去年的8倍，商场不愿意，也就没有在3天内缴费。
5月28日，新西社区的几个工作人员再次来到商场催缴，商场经理解释称：“正在等公司领导的答复，希望再宽限两天。”然而，征收人员却下了最后通牒：“必须今天交！不然，明天就用垃圾堵你们的门！”
5月29日，是端午节小长假的第二天，商场原以为收费人员不会“加班加点”。然而，当天上午，商场刚刚开门营业，一辆满载着臭气熏天的垃圾的轻型卡车就堵在了商场的入口处，并一直堵到下午7时商场下班。
5月30日上午，一辆垃圾车仍然准时堵在商场的门口，收费人员并且警告商场，“再不缴费就把垃圾倒在门口”。下午3时，商场仍没缴费，结果，三辆机动三轮车便突突叫着来到门口，在商场门口造了一个小小的垃圾山。
连续几天垃圾堵门，卖场内外臭气熏天、蚊蝇乱飞。
一位网友5月28日在网上发帖说：“我在南阳市中州路开了一家小门店。5月23日上午，三个自称办事处的女人和十多个20多岁的小青年来收卫生费。我质疑收费过高，向其索要工作证无果，便遭到垃圾车封门并向我店里倾倒垃圾。晚上9时左右，我正要关门，突然玻璃门被两个小青年用砖砸烂，临走还说‘让你不缴费’，然后坐上等在路边的摩托车跑了。”帖子上，附着商店玻璃门前堆满垃圾的照片，以及玻璃门被砸坏的照片。
6月3日，中国青年报记者在梅溪路商业街采访也了解到，该商业街一家卖凉席的摊点，因为垃圾处理费的问题与收费人员发生争执，结果遭遇殴打。该商业街一家服装超市，也因不愿缴费而被堵门。
而记者进一步了解发现，早在一年前，这样的垃圾堵门事件就已经在南阳市接连发生。
据河南当地媒体报道，2008年5月28日晚上6点，正值南阳市金爵花园酒店迎客的高峰，200多名不明身份人员突然出现在酒店门前，开始了1个多小时的“静坐”。这些人以老头儿、老太太为主，闯入大厅后有的横坐在电梯口，有的坐在迎宾桌上，声称“不缴垃圾处理费不走”，标准是一年14万元。酒店求助警方未奏效，只得交了3万元现金，“静坐大队”才撤离酒店。
2008年6月25日晚上6点，南阳市锦绣花园酒店停车场入口，一辆满载垃圾的环卫车开到酒店停车场入口处，准备倾倒垃圾。这辆车被酒店员工拦住后，一辆满载垃圾的铲车又疾驰赶来“增援”。接下来，上百人来到现场，把酒店大门堵住。两个小时后，酒店被迫交出两万元现金，堵门事件这才结束。
2008年6月25日上午，三星级的梅溪宾馆大门也突然被堵，堵门者约有300人，身上穿着环卫工人的服装，使用的工具是人力垃圾车、三轮车和扫帚。不得已，宾馆缴了3万元现金，堵门者才纷纷离去。
收费员：其他方法都不很管用
“我们用文明的方式收费，但众多商户都不愿缴，我们也很为难！”南阳市卧龙区卧龙岗街道办事处垃圾处理费征收所一位工作人员对中国青年报记者说。
该工作人员称，该办事处没有像有的办事处一样，把征收垃圾处理费任务往居委会或者村委会分解，而由办事处的征收所10名收费员收。10名收费员中有8名是女的，用的都是文明的收费方式，但是工作起来很难。
“自从成了收费员，工资还是那么多工资，工作量却加大了，从来就没享受过‘八点上班、六点下班、双休节假’。”一位不愿透露姓名的收费员说。
“比如饭店，我们必须趁中午、晚上的饭点儿去，才有可能找到负责人。沿街门面，一般都是老板早上去开门，我们也要起大早坐那儿等着。”这名征收员说，“没人给发加班费。”
“别说加班费了，完成不了征收任务，明年我们就只能领80％的工资。”旁边的另一位征收员接着说，“市里把垃圾处理费征收任务分摊给区里，区里又分解给街道办事处，哪一级完不成，就要掏钱补空缺，收费任务完成情况直接影响收费员的工资待遇。”
一个收费员说，“发给商户们的征收政策宣传单，不等我们出门，他们就当着面撕碎，还往我们身上扔。还有，他们只要看见我们来，就赶快关店走人，有时候我们在一家收，出来时发现，半条街的门店都关了门。还有的商户，我刚把宣传单给他，他就撂下一句‘要钱没有、要命一条’，摆出一副跟人拼命的架势。”
还有一个收费员说，有一次，她到店里发收费通知书，商户不提供凳子和桌子，征收员就蹲在地上填写。结果，商户先是关电灯，后是关卷闸门，把她关在屋里几个小时。
梅溪街道办事处把他们的收费任务分解给了辖区的社区居委会。而部分居委会的收费员采取的办法是：带领几个帮手，向沿街商户施压，不缴费就用垃圾堵门。
梅溪路商业街一个餐饮小店的老板偷偷地对记者说：“不缴费他们就要堵门和打人。我们做点小生意，哪经得起这样的折腾？只好忍气吞声，勉强把钱交了。”
高收费标准如何算出
事实上，南阳市众多商户多年来都在缴垃圾处理费。此次许多人拒绝缴费，主要原因是收费标准太高。
南阳市物价局有关负责人告诉记者，该市今年执行的收费标准，2005年10月1日起就开始执行了。这个标准的出台，该局依法履行了听证的程序。
而有网友指出，南阳市物价局称其在制定标准前，曾组织人员到太原、包头、济源和新乡等地考察，实际出台的标准，均比这几个城市高。
南阳市物价局的一位工作人员也向记者证实，南阳2005年制定的收费标准，目前来看确实高于全国很多大中城市。以沿街门店垃圾费一项来说，南阳的标准是河南省会郑州市的5倍，是同为河南省辖市洛阳市的6倍、开封市的10倍。
对于收费标准太高的质疑，该市物价局副局长吕秀成向记者解释说，首先，2003年,南阳市便着手开始调研垃圾处理收费的标准，但由于当时开征此费的城市还很少，没有更多的参照，所以标准比较粗。
其次，该市当时建成总投资8750万元的以堆肥、焚烧、填埋三位一体的综合性垃圾处理厂，每日可对500吨垃圾进行无害化处理。所以该市垃圾处理成本就是按照国家“产业化、无害化”的高标准来计算的，每吨垃圾处理成本高达138.35元（含税）。
第三，根据2004年的数据，该市建成区50平方公里，日产715吨生活垃圾，年产生活垃圾26万吨以上，需要3000多万元的费用。除去当时财政补贴，仍有1800多万元的缺口。另据测算，该市2004年居民垃圾产生量约占全市总数的61.11％；全市共502个餐饮商户，产生垃圾量约占总数的7．56％；沿街门店5710个，产生垃圾数约占9．86％。该市遂依照垃圾产生量均摊1800万元的经费缺口，计算出了各个收费类别的收费标准。
“从成本测算的2004年到现在，已经5年过去了，当初设计的‘产业化、无害化’的垃圾处理标准一直没有真正实现，目前仍基本采用填埋法处理，使得垃圾处理的实际成本远低于设计标准；同时，南阳的城市发展规模逐渐扩大，需要承担垃圾处理费的人员和企事业单位都在增加，使得每个缴费单元应该承担的费用也在降低。”吕秀成说，“所以，这些众多原因造成我们的有些标准显得比较高。”
此外，记者在该收费标准的听证会存档材料中看到，参加听证的21名代表中，具有党政机关背景的代表占了绝大多数，而代表各个收费类别的代表，比如餐饮业、旅店业和沿街门店的代表，均只有一位。并且，这三位代表在当时都提出了标准过高的问题，但是他们的建议没有得到采纳。
对此，一位商户还提出：“在各级政府都在竭尽全力扶持经济走出低谷的现在，南阳市却用如此高的收费标准向群众收费，难以理解。”
收费标准的“蹊跷”和收费员的“智慧”
一些商户还很快体会到，南阳市垃圾处理收费标准，除了明显偏高之外，还有一些十分“蹊跷”和模糊的地方。前文提到的八方电器商场，就是其中之一。
“从第一次收费员测量我们的营业面积，我们就觉得很奇怪！”该商场於成武经理说，“按我们的测量，我们沿街卖场的营业面积为2007平方米，而居委会则要按他们测量的1997平方米收费，非要把楼梯排除在外。”
这就需要我们回头来看看南阳市的收费标准了。前面我们提到，该市规定：“沿街门店（含超市）：经营面积在100平方米以下（含100平方米），按每月每平方米3元征收；101－300平方米按每月每平方米2元征收；301－2000平方米按每月每平方米1元征收；2001平方米以上的按每月每平方米0.5元征收。”
让我们来计算一下：商场的经营面积如果按照2007平方米，一月需缴费2007×0.5＝1003.5元；而按照1997平方米计算，则需缴费1997×1＝1997元。
“面积小了几平方米，缴费的数量竟然增加近一倍！一年算下来，相差竟达1万多元！收费员当然要按1997平方米收费了。”於成武一脸苦笑。
在该市梅溪路商业街上，不少门店摊点，也被收费员的“智慧”搞得哭笑不得。
一个杂货铺，面积为100平方米左右。如果按照101平方米计算，每月需缴202元,而如果按照99平方米计算，每月则需交297元。
卖袜子、内衣裤的老板小丽说，她的店铺不足10平方米，如按经营面积计算，每月每平方米3元，一年只需缴纳360元。但征收人员却以“零星摊点每日每个3元”的标准对其计算，一年需缴费变成了1080元,是上一种算法的3倍。
一个摆在路边只有一个冰箱的冷饮摊儿，按规定每日每桌应缴纳2元，可这卖冰糕、冰淇淋的一年只有半年的生意，按日算下来不过360元，但征收人员坚决按年收，收了她全年500元的费用，还说是对她的“优惠和关照”。
类似的事件还发生在南阳市和平医院。该医院是一家非政府办医疗机构，开始，医院负责人按“医院、医疗服务机构每床每月3元”的收费标准，给了会计20个床铺一年的费用，主动交到了梅溪办事处文化社区居委会。可是，居委会却拒收这个钱，称其缴费数目不对。
后来，文化社区收费员来到医院，拿出卷尺测量面积，最终以沿街门店每平方米每月3元向医院下达征收通知书，收费额同样是按床铺数计算的数倍。
多方协调都没有结果，和平医院也同样遭遇垃圾堵门。
收费员从正规军变成杂牌军
南阳市的垃圾处理费从2005年10月1日就开始征收，但是为什么前几年没有出现类似的问题呢？
南阳市环卫处有关负责人告诉中国青年报记者，当年新标准刚制定出台后，为了让市民有一个循序渐进认识的过程，并不要求对所有商户实行足额征收。而且，当时由市环卫处征收大队的专业人员来收费，收费行为比较规范。
据他介绍，2006年，该市实收垃圾处理费410万元，2007年实收530万元，虽然与1800万元的资金缺口相差甚远，但是，因为政府没把征收任务定得那么“死”，基本上是能收多少收多少，缺口由市财政补贴，所以也就没有产生太多的矛盾。
从2007年起，南阳市的环卫体制进行改革，市政府下发《关于印发南阳市环卫体制实行市区分级管理实施方案的通知》，规定：“每年由市环卫处和市财政局等部门核定下达征收计划任务，三区政府（管委会）负责，由街道办事处及其社区居委会按照统一的收费标准征收”。
2008年3月，南阳市政府又下发了《南阳市城市生活垃圾处理费征收使用管理办法》，再次规定：“三区根据工作需要，可委托所辖办事处、社区代收垃圾处理费”。
一位商户说：“收费队伍从原来市环卫处征收大队的专业人员，变成了社区居委会和街道办事处人员，甚至是他们雇用的大量社会闲散和无业人员，从正规军变成了杂牌军、游击队。”
征收计划为何加码
按照南阳市的环卫机制改革方案，市环卫处的工作人员分流到三个区政府设立的环卫站，隶属各区城建局，原本由市财政负担的环卫人员的工资、设备的更新等成本支出，由三个区财政承担。
在费用征收使用方面，该市也规定：“（三区）收缴的城市生活垃圾处理费，应缴市财政部分，按照下达的年度征收计划，市财政从对三区的补助基数中抵顶，年终由市财政部门在对区级年度财力决算时结清，超收全留。”
在征收计划的安排上，南阳市每年由市环卫处和市财政局等部门核定下达征收计划任务。为了让市民有缓冲期，环卫处基本都是以计划任务的60％左右制订全年的任务，如2007年征收计划是450万元，2008年和2009年征收计划是都650万元。
但是，记者调查发现，当区政府把征收任务分解给街道办事处时，征收计划就开始加码了，甚至远远超过市政府的全额征收计划。
以2008年为例，南阳市向三个区下达的总征收任务为650万元，其中，宛城区的任务为231.4万元。但是，宛城区人民政府印发的《宛城区生活垃圾处理费征收办法（试行）》文件中，向各个办事处分解的2008年度征收任务则是581.0172万元，比市里的征收计划高出350万元。
同样，2008年，南阳市向卧龙区分解的任务是346.46万元。即使按照全市全额征收额为1800万元计算，卧龙区全额征收额也只有959.45万元。但是，记者在《卧龙区人民政府关于2009年城市生活垃圾处理费征收的意见》中看到，该区2009年按应收金额的65％下达目标任务，对六个街道办事处共下达890万元目标任务。照此推算，该区核定的全额征收额是1369.23万元，比市里为该区核定的金额足足多出了409.78万元！而按照该市的规定，“多收全留”，这些多收的费用，都将全部返还给区里使用。
据南阳市环卫处提供的数据，2008年该市计划征收650万元，实收达到了785万元。而当年，卧龙区还没有把任务往办事处分解。
一年的拖延与一天的纠正
值得注意的是，垃圾堵门事件一年前就曾经在南阳发生，新闻媒体也多次予以报道。但是，在长达一年的时间里，当地政府却一直没有对此采取有效的措施。
记者了解到，就在去年堵门事件发生后，3家被堵门的酒店和南阳市旅游饭店业协会及南阳市酒店业商会也都向媒体投诉，反映收费标准过高和收费主体混乱的等问题。当时，河南多家媒体也都对此进行了报道。
记者调查后还发现，此后南阳市委机关报《南阳日报》也曾以《垃圾处理费收缴遭遇尴尬》为题，在该报4版头条位置报道了该市垃圾处理费收缴过程中暴露出来的收费标准过高和收费主体矛盾问题。
今年5月中旬，垃圾堵门事件开始在南阳频繁发生。5月30日，南阳市政府召开会议研究部署贯彻落实《河南省城市生活垃圾处理管理办法》的有关工作。市长穆为民在讲话中专门要求：“要加强环境卫生队伍建设，提高依法行政、文明执法水平，把依法行政体现在为民上，把文明执法体现在服务上。”但是，就在当天，南阳市商户被垃圾疯狂堵门的事件却正在大街小巷发生。
记者在南阳采访期间，包括《河南日报》在内的多家河南媒体，对南阳垃圾堵门事件进行了报道。
据有关人士称，这些报道立即得到了河南省委主要领导同志的关注。6月4日下午，南阳市立即召开了会议，宣布决定对该市城区部分征收标准做出修订调整。
调整后的标准如下：“1．餐饮业按经营面积征收，每月每平方米1．5元。2．宾馆、旅店行业按床位征收，星级宾馆每月每床为5元，其他宾馆每月每床位3元。3．桑拿、洗浴、美容美发、歌舞厅、网吧、茶吧、酒吧等休闲、娱乐服务场所按经营面积征收，每月每平方米1．5元。4．沿街门店（含超市）按经营面积征收，每月每平方米0．5元。5．火车站候车室按面积征收，每月每平方米1元。6．大中专院校学生、出租车免征生活垃圾处理费”。
在此次会议上，该市政府还提出，要严格执法主体，提高依法行政、文明执法水平，加强城市生活垃圾处理费征收人员的培训，提高依法行政、文明征收的素质，严格实行持证上岗制度，坚决杜绝“垃圾堵门”等野蛮执法、粗暴执法行为。并决定安排市监察局、市政府法制局联合组成调查组，对前阶段“垃圾堵门”等野蛮执法行为进行调查处理。
该市市长穆为民还说，南阳市政府也要制定社会公共危机预案，建立政府行政问责制度，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。
迫切需要制定《行政收费法》和《行政强制法》
这个消息发布之后，众多群众拍手称快。一位网友在网上发帖说：“发生了一年多的事件，市政府一直听之任之、不管不问；省领导一批示，当天就立即宣布调整，真是耐人寻味！看来这事情并不是难办，而是看市政府想不想办。”
而一些商户则提出了他们的质疑。
一位商户说：“政府如此迅速地作出调价决定，有无科学的测算依据？是早已酝酿但迟迟不愿主动执行的计划，还是一时心急而慌忙作出的应急之策？还有，对于前期按照旧标准征收的费用，政府将如何处理？”
在采访时，南阳市物价局有关负责人曾告诉记者，城市生活垃圾处理费调低价格，无需经过听证，只需政府确认即可。
但是，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授告诉记者，《价格法》第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”此外，城市生活垃圾处理费一直以来都在《河南省价格听证目录》中，河南省4月30日发布的《河南省发展和改革委员会关于公布河南省价格听证目录的通知》中也明确要求：“列入河南省价格听证目录的商品和服务项目，在制定和调整价格时，要按目录规定的听证权限分别由省、市价格主管部门主持听证。”城市生活垃圾处理费属省辖市价格主管部门的听证权限内，按照这个通知，对其税费标准的调整，“省辖市价格主管部门应严格按照《政府制定价格听证办法》和《河南省政府制定价格听证办法实施细则》的要求，认真组织听证，并将听证方案和听证结果报省发展改革委备案。”
“因此，南阳市此次虽然迅速作出了调整垃圾处理费收费标准的决定，但是，却是在用一种错误的方式来纠正自己错误的行为。”姜明安说，“这个价格的调整直接关系到众多群众的切身利益，只有通过严格的听证程序，才能使价格更公开、透明、符合实际。南阳市垃圾处理费当初制定得偏高，应该说与听证程序中缺乏对有关代表意见的关注有一定关系；如今政府认识到应该对此价格进行调整，即应该严格依照规定履行听证程序，使价格调整真正合理和反映民意。”
姜明安还进一步指出，南阳市此次以垃圾堵门征收垃圾处理费的事件再一次说明，我国目前迫切需要制定《行政收费法》和《行政强制法》，迫切需要通过法律严格规范行政收费及其强制执行的设定主体、设定程序和收费实施机关，执行人员的资格和执行程序，以防止此种乱收费、滥收费、野蛮收费现象的一再发生，从而有效保护公民、法人和其他组织的基本合法权益。
本报郑州6月7日电