国际重要湿地管理制度分析和立法研究----以东洞庭湖为例
时间：2002年7月15日――2002年8月10日
地点：湖南省东洞庭湖国家级自然保护区
执行人：武汉大学环境法研究所湿地小组
原则：立法先行 功能区划控制 生态保护优先 资源可持续利用
目标：促进东洞庭湖环境管理体制的协调
促进东洞庭湖生态环境保护和湿地资源的可持续利用
为我国其他国际重要湿地地区提供参考依据
1 历经沧桑的东洞庭湖：压力与希望并存
洞庭湖位于长江中游，是我国著名的五大淡水湖之一。浩浩荡荡的洞庭湖，北纳长江，南接湘、资、沅、澧四水，水天一色，横无涯际，自古就有"八百里洞庭"之说。东洞庭湖是洞庭湖东、西、南三个湖中面积最宽广，保存最完整的聚水湖盆.，是洞庭湖的本底湖，是整个洞庭湖，包括整个中国拥有最独特的生态环境和丰富多样的物种自然资源的地区之一。除了丰富的资源，它还有巨大的环境调节功能和生态效益，在提供水和矿产资源、调节气候、涵养水源，均化洪水、促淤造陆、降解污染物，保护生物多样性和为周边居民提供生产、生活资源方面发挥了重要作用。
在巨大的人口和经济压力下，洞庭湖湿地生态环境发生了根本性变化，湿地面积持续萎缩，湿地整体质量下降，直接威胁了经济与生态可持续性。研究表明，整个洞庭湖湿地随着开发力度加大，生态效益下降的同时，经济效益亦呈下降趋势。在漫长的历史过程中东洞庭湖饱经自然演变和人类社会发展的影响，其独特的生态环境,丰富的生物物种和自然资源在一定程度上正是自然力量和人为因素作用的结果。然而，历几千年形成的这一瑰宝，在近代短短两百年里，却遭受了破坏性的开发，几近毁灭的边缘：
# 围垦和不合理的土地开发，导致湿地面积锐减，湿地野生动植物生境的消失；
# 捕捞、养殖，狩猎、砍伐、采挖等过量获取湿地生物资源的活动，造成了湿地生物多样性逐渐丧失；
#
水资源过度开采利用，导致湿地水质碱化，湖泊萎缩；长期承泄工农业废水、生活污水，导致湿地水污染，严重危及湿地生物的生存环境；
# 长江上游森林资源的过度砍伐，植被破坏，水土流失，加剧湖泊泥沙瘀积。
[实例一]洞庭湖湖区水产品产量上世纪50年代6100万公斤/年，60年代4230万公斤/年，70年代2920万公斤/年，80年代不足2000万公斤/年。（来源:中国湿地网）
[实例二]全国围垦湖泊面积达130万公顷以上，由于围垦湖泊而失去调蓄容积350亿立方米以上，超过了我国现今五大淡水湖面积之和，因围垦而消亡的天然湖泊近1000个。昔日"八百里洞庭"的洞庭湖已从40年代末期约43万公顷，减少至目前的约24万公顷，水面缩小40％，蓄水量减少34％。
（来源www.wwfchina.org）
正是在这种背景下，东洞庭湖自然保护区经湖南省人民政府批准，于1982年成立。1994年经国务院批准，升格为国家级自然保护区，并成为"国际湿地公约"收录的由中国政府指定的21个国际重要湿地自然保护区之一。保护区自成立以来，设置了专门的管理机构和专职的管理人员，吸纳了从国内到国外，从基层至中央，从环境行政管理人员到普通群众乃至全社会的资金支持和积极参与。对于反盗猎，反酷捕滥捞，制止不合理的水资源和生物资源利用，防治污染，对于遏制进一步的泥沙淤积，湖面萎缩，和生物多样性减少，推动退耕还田，保持水禽栖息地和环境综合治理作出了突出的贡献。
然而，不可否认的是，在东洞庭湖保护区的管理上，一些根深蒂固的问题，尤其是在体制和制度层面的一些弊端，给保护区的工作带来了重重阻力，限制了生态环保的深度，广度和效率：
首先 ， 法制体系不完善，法制建设落后于实践。目前可用以支持保护区管理的政策法律法规模式表现为；
(1) 法律：《中华人民共和国环境保护法》
《中华人民共和国森林法》
《渔业法》
《中华人民共和国野生动物保护法》
《中华人民共和国水污染防治法》
《中华人民共和国土地管理法》
《中华人民共和国水法》
《中华人民共和国水土保持法》
(2)配套法规：《中华人民共和国自然保护区管理条例》
《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》
《中华人民共和国野生植物保护条例》
《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》
《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》
《湖南省野生动植物资源保护条例》及其配套的实施细则。
(3)行政规章及其他规范性法律文件：
《关于进一步加强东洞庭湖自然保护区管理的通告》
《关于建立自然保护区管理机构和分配编制、经费的联合通告》
《关于改变君山自然保护区管理所体制设置的报告》
《关于请求立即制止在大西湖等核心保护区滥捕鱼类的报告》
(4)指导性原则及政策: 《中国湿地保护行动计划》
《中国21世纪议程－－中国21世纪人口、环境与发展白皮书》
《中国21世纪议程－－林业行动计划》
《中国生物多样性保护行动计划》
《跨世纪绿色工程规划》
《全国生态环境建设规划》
（5）国际公约、双边协定等
《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》
《濒危野生动植物种国际贸易公约》
《关于保护候鸟及其栖息环境协定》
《濒危野生动植物种国际贸易公约》
《保护世界和自然遗产公约》
《生物多样性公约》
《联合国气候变化框架公约》
《联合国防治荒漠化公约》。
我们意识到，目前还没有一部关于湿地保护与合理利用的专门法律、法规；有关湿地保护的条款散见于已有的相关法律、法规中，且不成系统，无法可依或法条相互交叉、重复的情况并存，难以很好发挥作用。在执法方面，也存在着执法人员不足，缺少必要的技术装备以及交通、通讯等设施，影响了正常的执法工作。
这种立法造出的"条块分割"、"多头管理"后果在东洞庭湖区表现得非常尖锐，对同一个保护区，水法，水污染防治法，水土保持法，国土资源法，渔业法，环境保护法都规定了相应的主管部门和协调部门。由于立法缺乏协调，各部门难免从部门利益出发，要么抢着管，要么都不管；只有分工，没有协调，其结果就是对整体利益，长远利益的损害。
地方没有制定的湿地保护法规造成部门之间权、责、利不明，东洞庭湖区还表现出行政区划导致的地方利益之间的斗争。例如，东洞庭湖水域涉及9个县市区场，1990年岳阳市虽然给保护区核发了"山林权属证书"，但权属涉及行政县区多，划地定权无法统一，保护区只有管理权，没有土地所有权，权属没有真正落实。目前资源管理与渔业生产、采砂、芦苇生产矛盾比较突出，尤其是对入湖作业人员无法进行控制。（来自www.legaldaily.com.cn）
[实例三]东洞庭湖保护区管理局的一位负责人说:"自然保护区管理条例规定自然保护区内一切自然资源由自然保护区统一管理，渔业法又规定一切渔业资源归渔业行政主管部门管理，按照水法，防洪大堤300米以内的水域归水利部门管理"看起来，"只有鸟飞起来才归管理局管理。"
其次，缺乏一个好的湿地管理协调机制。建立有效的湿地保护管理协调机制是涉及中国湿地保护和利用的发展目标是否顺利实现的关键因素。湿地保护管理、开发利用牵涉面广、部门多，不同地区，不同部门，因在湿地保护、利用和管理方面的目标不同，利益不同，各自为政，各行其是的现象比较普遍。矛盾较为突出，影响了湿地的科学管理。
在中央一级，1998年国务院机构改革决定：由国家林业局负责组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作；在这之下，农业部负责指导宜农滩涂、宜农湿地的开发利用工作以及海洋渔业资源管理；水利部负责统一管理水资源
；国土资源部（国家海洋局）负责组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划以及海洋资源行政管理；
国家环保总局负责监督检查湿地环境保护工作。此外，湿地保护与合理利用工作还与外交、发展计划、对外经贸合作、教育、科技、公安、财政、建设、交通等部门有着密切的联系。
在地方，部门之间、部门与地方政府之间以及地方政府之间权力分工不清，导致权力分散或权力真空。各级人民政府具有管理本行政区域内湿地保护与合理利用的职责，均设有与中央政府相应的管理机构，在中央各主管部门的业务指导下负责本地区的湿地保护与管理的具体工作。如水行政主管部门在地方政府领导下负责辖区内的水土保持工作，并协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。就东洞庭湖保护区来说，管理局是法律上的主管机构，渔业部门，土管部门，水利部门，环保部门，公安部门，甚至苇业公司在保护区内都有自己的利益诉求。在岳阳县还有一个洞庭湖管委会，专管东洞庭湖核心区的水面。核心区的湖泊经营权，管理权也在岳阳县。连与候鸟安全过冬息息相关的湿地、食物和水源，管理局都无法管，在权力牵制下被架空了的保护区管理局，湿地环保缺乏效率也就不奇怪了。此外，在保护区内，保护区与周边地区之间，因局部利益冲突引起的地方保护主义，亦使任何全局性的湿地保护举措举步维艰。在这里，体制问题的关键不是管理局有哪些权，而是如何协调权力。
[实例四]东洞庭湖本区是全面完成了土地定权发证的保护区，对定权发证范围内的自然环境和自然资源由保护区根据法律实行辖权管理，但是由于历史形成的事实，在局部地区尚存在着权证相背离的现象，影响保护区管理和候鸟的越冬安全。其中突出的问题是在核心区中的大西湖(400hm2)、小西湖(300hm2)，在20多年前已分别由岳阳县许市镇和北洲芦苇场作为"外湖"组织捕鱼，这两个湖泊是洞庭湖的尾湖，丰水期与东洞庭湖混然一体，冬季欠水期滞留于东洞庭湖滩涂之中，是越冬候鸟，特别是白鹤、白鹳、中华秋沙鸭、白额雁等重点保护鸟类的主要栖息觅食地。当地乡场虽然同意交由保护区管理，但需收取一定资金以补偿捕鱼收入的损失。为有效地解决这个问题，必须向经营者支付一定的补偿性资金，收回大西湖、小西湖，实行核心区管理。
[实例五]大西湖生境修饰工程：大西湖总面积533hm2，是白鹳、白鹤、白头鹤、白琵鹭和雁鸭类的主要栖息地之一。土地所有权证虽发给了保护区，但经营权仍属岳阳县许市镇。由于候鸟期与捕鱼期相重叠，渔业生产对鸟类活动常造成严重威胁。经与当地政府反复协商，应对经营者给予补偿，由保护区收回大西湖的经营权，维修加固矮堤，实行全封闭管理。工程完工后，可使载鸟能力由5万只增加到20万只，年可产鲜鱼10万吨。
再次，《中国湿地保护行动计划》确立了湿地的区域管理制度、环境影响评价制度。提倡将湿地保护与合理利用纳入国家、省、区的土地利用、生态治理、资源恢复、水资源管理、河流流域与海岸带管理以及相关的管理规划中。
通过评估影响湿地管理的主要障碍，编制区域或流域土地资源、野生动植物保护、使用和管理的综合规划，使流域管理与湿地区域保护协调一致。具体到东洞庭湖的湿地保护，就不能只限于保护区，而是要将东洞庭湖放到整个长江流域管理中考虑，放到全国湿地生态环境背景中考察；不能只限于事后治理，而是要防治结合；不能只就环境谈环境，而是要着眼于环境保护同经济、社会的协调发展，用环保的要求来评价可能会影响环境的社会决策和经济活动。
事实上，在东洞庭湖，甚至在中国的其他湿地保护区，区域环境管理观念和将环境考虑纳入省、市社会经济发展规划的要求贯彻的并不彻底；湿地环境影响的评价制度也不够健全，未对湿地作出有效的环境影响评价，即使有的地方对湿地环境影响进行了评价，由于缺乏科学统一的湿地评价体系和指标体系，未能达到评价的目的。对湿地生态、经济和社会效益价值评估的研究开展得也比较少，满足不了政府部门和社会公众对湿地的效益进行全面、系统、科学和准确评价的要求，极大地影响了对湿地的保护和合理利用。
最后，将保护区建设通周边社区发展结合起来，鼓励公众参与。公众参与是环境保护的立足点和活力之源，我国在履行生物多样性公约的行动纲领和环保法中，都强调了公众参与的重要意义。
[实例六]
东洞庭湖保护区涉及50多万居民，组织居民参加保护区管理，是保护区存在和发展的重要问题。目前已经建立了4个联合保护委员会及其以下各联合保护组织负责，通过联护工作会议，保护区当局听取联合保护组织中社区干部和群众代表的意见。另外，
保护区牵头组建了东洞庭湖自然资源研究会、岳阳市鹤类保护协会、岳阳市白暨豚保护协会、岳阳市野生动物保护协会等基层科协团体，有会员200余人，包括归口于农林、文教、政法、财贸、工交系统的十几个专业部门中较高层次的技术人员和负责干部。
2 我们要做什么？
正是基于对东洞庭湖生态环境和管理体制的现状及其原因的反思，使我们明确了调研的着眼点，即对东洞庭湖生态环保、管理现状进行调查研究和制度分析。由于东洞庭湖自然保护区是跨行政区域的湿地。我们要结合区域控制原理和当地实际情况进行制度安排和规范设计，并提出必要的和可行的立法建议和政策提议。我们认为湿地保护的原则是立法先行，功能区划控制、生态保护优先和资源可持续利用。
调查研究采取访谈、座谈、问卷调查等手段，并进行实地考察，主动收集有关资料，结合生态学和环境法学原理，进行实证分析和利益分析。将访谈专家，与官员、居民等座谈和向当地居民发出问卷调查相结合。我们进行制度分析的对象主要是政府行为，包括抽象行政行为、具体行政行为以及其他行政活动。也兼顾分析湖区居民的影响湿地生态的生产实践和生活活动。因为湿地保护在我国现阶段只能是由政府主导，再到公众参与。
我们打算从区域、省级和国家三个层面探讨湿地保护的制度和政策问题。在区域层面，主要分析部门之间、部门与政府之间以及政府之间等多种利益的调整和分配问题，兼顾分析协调政府与居民关系的手段。我们的目的是实现生态利益和经济利益的衡平，而这些只是实现衡平的手段或方式。从主体上看，我们立法或制定政策所要解决的问题是实现个体生态利益、个体经济利益、生态公益和经济利益相互之间的平衡。无论任何一项制度或一个规范，都不可能同时增进所有主体的利益。我们认为应该首先满足那些较大的利益需求和迫切需要的利益需求。
在省级层面，我们打算在区域研究的基础上研究省级政府与东洞庭湖区所在政府在湿地保护上的分工和协调问题。主要是在科学论证的基础上建议制定地方法规或地方规章。在国家层面，根据中国人口、资源、生态和环境的现状，制定专门湿地保护法，并在时机成熟时颁布实施细则，履行国际公约义务，以维护湿地系统生态平衡、保护湿地功能和湿地生物多样性，实现资源的可持续利用为基本出发点，坚持"全面保护、生态优先、突出重点、合理利用、持续发展"的方针，充分发挥湿地在国民经济发展中的生态、经济和社会效益。
3活动如何安排？
根据区域、省级和国家三个层面进行法律研究的安排，我们将活动分为三期项目。2002年7月15日至8月1日是第一期。在条件允许的情况下，我们将进入第二期，甚至第三期。
第一期项目：武汉--岳阳--东洞庭湖, 区域级
第二期项目：武汉--岳阳--东洞庭湖--长沙， 省级
第三期项目：武汉--岳阳--东洞庭湖--长沙--北京， 国家级
4调研如何进行？
调研分地点进行，并向WWF报告每天的进行情况。
7月15日--7月18日，访谈与当地环保专家以及科技处雷刚等东洞庭湖区官员，并于相关官员或人士座谈。
7月15日 岳阳市 访谈相关专家和官员，或与其座谈初步了解现状；
7月16日--7月17日 东洞庭湖湖区，通过访谈或座谈，进一步了解和发现湿地保护的法律和制度问题
7月18日 搜集相关资料，咨询相关人员，征询一些居民意见
7月19日--7月23日，结合自然保护区的安排，实地考察丁字堤管理站、大西湖核心区管理站、红旗湖管理站、舵杆洲管理站、羊角山管理站和扁山管理站等重要地点。这是功能区划控制的基础。
7月24日--7月26日，走访一些典型渔业公司或芦苇公司，问卷调查，并向他们宣传湿地保护法律和政策。其间安排一次湿地保护法律讲座。
7月27日--7月31日，走访一些相关管理部门（如环保部门、土管部门、农业部门）和地方政府。了解各部门和政府的权限和有关官员的看法。
8月1日--8月15日，利用7月15日至7月31日搜集的相关资料进行论证。
5经费预算
项目及费用 分项目 费用
联系通讯费共计460元 前期准备费 150元
中期访谈、调查和座谈联系费 220元
后期立法建议、制度安排联系费 190元
资料收集整理费共计500元 前期资料费 80元
中期资料费 250元
后期整理费 170元
车费共计940元 武汉-岳阳（四人往返票） 320元
岳阳-东洞庭湖（四人往返票） 160元
丁字堤管理站、大西湖核心区管理站、红旗湖管理站、舵杆洲管理站、羊角山管理站和扁山管理站之间往返票 250元
访谈、调查和座谈交通费 110元
不可预见费共计500元
实地调察、摄影费共计280元
宣传教育费共计240元
打印费共计500元
湿地保护法律讲座或座谈：共计100
总计5480元 其余费用自理
6组成人员
武汉大学环境法研究所湿地组
联系人：王晓密，武汉大学环境法研究所硕士研究生，主要研究方向为中国环境法和环境政策。自然之友会员，华中师范大学法学院法学本科毕业。擅长组织统筹安排和法律抽象思维，热心社会工作。
成员：王小钢，武汉大学环境法研究所硕士研究生，主要研究方向为环境管理制度和比较环境法。善于结合现实政治、经济和文化状况进行制度安排和环境管理规范设计。
丁哓阳，武汉大学环境法研究所硕士研究生，主要研究方向为外国环境法和中国环境法，华东理工大学环境监测本科毕业，从事多年环境监测和环保安全工作，思维敏捷。
周卫，武汉大学环境法研究所硕士研究生，来自项目区东洞庭湖，湖南岳阳师范学院老师，主要研究方向为自然资源法和环境管理制度。交际能力强，协调能力强。
7成果及意义
我们争取在第一期项目阶段发现东洞庭湖湿地保护管理体制和管理制度的实质问题，在立法先行，功能区划控制，生态保护优先和湿地资源的可持续利用的原则指导下，结合当地具体政治、经济和文化状况，进行一些制度安排和规范设计，形成一个地方法规或规章制定的书面建议，提交自然保护区管理局或岳阳市政府或湖南省政府。另外，协助自然保护区在履行国际湿地公约义务和增进生态公益方面做一些咨询工作，并提出法律和政策多方面的书面建议。至少可以为立法机关提供一点基础性参考资料。
鉴于湖南省湿地，乃至全国湿地在管理体制，法律、政策制定方面存在一些共同问题，如果我们能得到WWF的支持，我们继续研究省级，甚至国家的湿地保护管理体制和法律、政策问题。运用生态学原理和环境法学原理，借鉴国外相应立法，结合国内情况，对立法和政策制定问题进行进一步论证。以期为湿地，尤其是国际重点湿地的生态保护和可持续利用方面尽一份微薄之力。
8支持力量--国家环保总局武汉大学环境法研究所
武汉大学环境法研究所是国内最早研究环境法的专门研究机构，是国家人文社科研究基地之一，是中国法学会环境与资源法学研究会的秘书处单位，也是目前国内唯一一处拥有环境与资源保护法学博士点授予权的机构。研究所研究人员力量雄厚，参与绝大多数的国家环境法律和环境政策的制定工作。研究所与国外多家研究组织，国际组织（如IUCN）交流紧密。研究所藏书丰富，拥有一个藏有大量环境学、环境法和政策书籍的资料室。
武汉大学环境法研究所早在2000年就研究了湿地保护法律和政策、湿地保护与中国环境法、澳大利亚湿地保护法律概述，并翻译了澳大利亚联邦政府湿地政策纲要，订阅了《湿地通讯》等多份杂志。作为中国法学会环境资源法学研究会的秘书处，研究所在2000年会上也讨论了湿地保护法律问题。
武汉大学环境法研究所所长蔡守秋教授非常重视我们湿地组的活动，并在多方面给我们提供指导。研究所副所长王曦教授认为，国际社会已制定了《湿地保护公约》，我国是公约的签约国，应加快关于湿地保护的立法，履行《湿地保护公约》的义务。湿地的保护涉及环境保护、农业、林业等多个部门，应尽快推动湿地保护立法进入国家立法计划，使社会各界对湿地的保护有法可依。研究所副所长李启家是区域水环境综合整治的专家，他给予我们湿地组很大的支持。研究所吕忠梅教授参与制定《长江流域水资源保护条例（草案）》。吕教授认为，水资源管理体制存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制，必须打破行政区划界限、超越部门利益和地方利益，对湿地资源实行有效的保护。我们为环境法研究所众多专家学者的支持和帮助感到非常荣幸。
